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作者:胡珉琦 来源:中国科学报 发布时间:2020/2/12 21:01:09
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“野保法”修改前 舆论需回归集体理性

这场新冠肺炎疫情之下,野生动物的食用可能造成的公共卫生安全风险已经引起了世界范围内的高度重视,这是审视和反思野生动物贸易千载难逢的机会。

1月以来,国家林业和草原局和其他相关部门相继出台了疫情期间最严野生动物管控措施:对饲养繁育野生动物场所实施隔离,严禁对外开放、禁止转运贩卖,封控隔离所有人工繁育场所的野生动物……相关保护机构和公众的呼声,也从禁食“野味”,扩大到全面“禁野”。

但是,相关野生动物保护专家在接受《中国科学报》采访时也提醒,当舆论开始涉及《野生动物保护法》(简称野保法)修改时,则需要回归集体理性,仓促之下修改法律,可能会增加巨大的社会成本,也会影响规则的有效性。

野保法该包括所有野生动物吗

新冠肺炎疫情从武汉华南海鲜市场暴发,禁食“野味”的呼声得到了普遍支持。从公共卫生风险控制出发,以北京大学山水自然保护中心山水自然保护中心为代表的保护机构提出,应该明确从野外捕获的所有野生动物一律不许进入市场。

但与这一意愿不相匹配的是,现有的野保法并没有涵盖所有野生动物。

这部法里规定的保护对象是“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。它们被分为了三类:国家重点保护动物、省级重点保护动物和具有重要的科研、经济和社会价值的三有动物(省级重点和三有动物合称“非国家级重点保护野生动物”)。

这就意味着剩下没在任何保护名录里的三无动物,处于监管的真空地带,可以自由进出市场。

因此,山水自然保护中心建议应该取消三有动物的说法,把所有不在国家和省级重点保护名录内的物种都作为一般保护物种。

中国科学院一位不具名的物种保护专业人士表示,针对野保法涉及范围过窄的质疑始终存在,上述这种“扩大保护对象,推及至所有野生动物,实施分级管理”的呼吁具有一定代表性。

“过去该观点一直未被采纳,在国际上也不是主流。因为法律的执行是有成本的,把所有野生动物全部管起来,这样的行政主管和执法部门所承受的压力都很难想象,管理、执法成本也太高了。”她解释道,“况且,现在科学家们对中国到底有多少种野生动物还没摸清。海洋鱼类、很多无脊椎动物的物种数、分布和数量是空白。”

中国科学院成都生物研究所两爬专家丁利博士认为,野保法中涵盖的保护对象应该更新和扩大。由于现行的野生动物保护名录是1989年国务院颁布执行的,距今已有30年未真正改变了。过去执行的野生动物保护名录并不能与现今的情况进行匹配,大量濒危物种未及时列入保护名录,保护力度很难得到加强。“眼下,在野保法现有框架下,加紧出台新的野生动物保护名录是最现实,也是最可行的。”

“如果强调公共卫生安全,我们还可以考虑从《动物防疫法》角度,提出重点防疫野生动物名录,在野保法上提供相应的衔接,把它们纳入‘三有动物’进行监管。或者,在调整‘三有’名录时就将防疫重要性纳入考虑。” 物种保护专家补充道。

 “禁野”一刀切不可行

从禁食“野味”,到全面“禁野”,也就是“野生动物贸易,无论是否养殖,都必须一禁到底”,这样的法律修改诉求是需要商榷的。

按照现行法律规定,野生动物和人工驯养繁殖的野生动物,两者区别管理,有关禁限的尺度是不同的。

事实上,提出全面“禁野”的底层逻辑还是在于,一部为了保护野生动物制定的法律为什么要强调“利用”。

对于严格的保护主义者来说,只要野保法包含利用二字,即是为“利用”提供法律庇护,背后就是以支持和鼓励为目的的。

然而,2016年新野保法颁布后,首先明确了它的立法目的——是“为了保护野生动物,拯救珍贵、濒危野生动物,维护生物多样性和生态平衡,推进生态文明建设,制定本法”。同时,由于现阶段我们对野生动物的需求是一种客观存在,在法律中是无法回避的。

物种保护专家强调,野保法里相关“利用”的条款,其目的是严格限制“利用”。“试想,如果不把‘利用’的内容纳入野保法,就完全失去了管理的依据,这又该怎么办呢?”

合法的人工驯养繁殖的野生动物产品在任何国家都是得到承认的。在中国,由于传统文化、中医以及经济发展的需求,这项产业存续了很久,尤其现在很多特种养殖还成为了老少边穷的脱贫项目。

坚决支持全面禁野,是一种传统意识的触底反弹,它有其进步性。不过,“法律是规范人类行为的兜底,是需要公权力实施的,正因为如此,它不能替代文化和意识变革的作用。”

物种保护专家认为,如果因为现阶段还无法彻底扭转传统文化和个人消费习惯,就把高尚的社会理想投射到法律里,是违背法律精神的。“靠法律无限扩大干预范围,意味着监管、执法主体可能需要无限扩大权力和监管范围,恰恰会导致法律难以执行,而且造成巨大的社会成本。”

美国著名的法学家波斯纳在解释法律如何制定规则的时候说过,法律常常是向后看的。丁利认为,法律在很大程度上遵从传统习俗,因为法律是倾向于“保守”的。这不意味着法律反对变革,而是说,不能性急而太过轻易地让既有规则朝令夕改,否则就会破坏法律的权威性,无法保证人们的稳定预期。

所以,野保法的修改一定是循序渐进的,需要经过充分讨论,形成普遍共识。一旦全面“禁野”,伤害最大的便是那些本来就缺乏公众关注的“华农兄弟”,是没有人帮他们呼吁的一群人。两位专家都表示,至少应该听一听他们的声音。

把管理问题交还给管理

“野保法现有的法律框架是相对清晰、合理的,野生动物贸易的混乱,应该是法律的落实出了问题。” 物种保护专家告诉《中国科学报》。

理论上,在当前实行的野生动物驯养繁殖经营许可证制度下,获得许可证的个人或机构如果想要合法进行市场交易,需要经过申请和核查,其间涉及多个程序和管理部门。林草部门负责驯养和经营许可或专用标识,农业部门负责检疫,市场监督部门负责发放营业执照。

“现实中,不同法律和不同主管部门之间衔接不到位,监督检查和执法力度不够,规则就形同虚设。” 物种保护专家坦言。

检验检疫是最被诟病的一项内容。按照野保法的规定,所有进入市场的野生动物要求都有合格的检疫证明。但检验检疫属于《动物防疫法》管理内容,农业部对野生动物又没有检疫项目和标准,根本出具不了检疫合格证明。很多人工驯养的野生动物就算合法养殖,也是非法上市,检验检疫根本得不到落实。

丁利认为,造成这种多部门管理交叉、制度衔接空缺、监管落实不力的一个重要原因是,新的野保法虽然出台,但相应的野生动物保护实施条例却迟迟没有调整更新。

他指出,野保法是上位法,不可能大包大揽、规定过细,本该由下一级法律规章来细化。但正如全国人大常委会法工委经济法室主任王瑞贺在近期就疫情防控答记者问时提到的,“新的野保法相关配套规定没有及时出台、完善,有关野生动物保护的具体办法、目录、标准、技术规程等尚未及时出台和完善”。

王瑞贺同时表示,拟将修改野生动物保护法增加列入常委会今年的立法工作计划,并加快动物防疫法等法律的修改进程。这是一个非常积极的信号。

由于野生动物合法贸易主要聚焦在人工驯养繁的部分,它们是野保法落实管理的核心。为此,山水自然保护中心的进一步建议是,建立一份唯一的白名单,把允许人工养殖的野生动物,不管是不是重点保护,全部纳入。凡是没有列入白名单的,就明确不允许养殖。名单的更新需要从野生动物保护、疾病风险和管理可行性等几方面考虑。

为了在市场中与真正的野生动物区分防止洗白,他们提出,可以将白名单中人工驯养繁殖的动物划出野生动物的范畴,也就是划出林草部门的管辖范围,直接算作家禽家畜或“特种养殖动物”,归农业部门管理,由农业部门彻底落实检验检疫,可认证可追溯。

对此,丁利认为这样的改进意见是有可操作性的。事实上,在新的野生动物保护名录修订过程中,也考虑到了这种思路,把已经商业化驯养繁育技术成熟的人工种群不在列入保护名录。

在物种保护专家看来,与扩大各种禁限范围付出的巨额成本相比,在现有法律框架下改进、落实管理来得更经济。它也有助于真正提高我们国家野生动物保护、管理和国家治理的能力,形成整体的、长期的效益。

 
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